3. 통치체제의 변화

율령체제가 체계적으로 정비된 수·당대 중앙관제의 핵심은 3성(省) 6부(部)였다. 위진남북조를 거치면서 진한(秦漢)의 3공(三公) 9경제(九卿制)에서^{주 107}

각주 107)

최초로 중국통일을 이룬 진시황(秦始皇)은 중앙에서 군사를 주관하는 태위(太尉), 백관을 총괄하는 승상(丞相), 승상을 보필하는 어사대부(御史大夫)를 두고, 승상 아래에 9경을 두어 각각 국가정무를 분담하게 하였다. 여기서 9경은 중요 정무를 관장하는 기관 혹은 그 기관의 통칭이며, 그 수도 9개에 한정하지 않았다. 전한대에 이르러 태위를 사마(司馬), 승상을 사도(司徒), 어사대부를 사공(司空)으로 개칭하였을 뿐이고, 그 운영상에 특별한 변동은 없었다.

3성 6부제로의 전환이 이루어졌다. 3성 가운데 하나인 상서성(尙書省)은 한대에 황실과 관계된 업무를 관장하던 소부(少府)의 속관에서 기원하였다. 한 무제가 소부의 속관으로 상서 4인을 두어 상서주사(尙書奏事: 국사의 결재를 주청(奏請)하는 업무)를 관장하게 하고, 성제(成帝) 때에 상서를 5인으로 증원하였다. 후한 광무제가 상서랑(尙書郞)을 34인으로 증원하면서 상서대(尙書臺)가 국가행정과 군사업무를 총괄하는 중추관부로 전화되었고, 이로 말미암아 본래 황제를 보좌하여 국가정책결정에 참여하던 삼공은 실권을 상실하게 되었다. 상서대는 위대(魏代)에 소부경에서 독립하였고, 그 관제는 위진남조에서 커다란 변화가 없었다.
후한 말기에서 위나라 초기까지 상서성이 국가의 대사(大事)나 기밀(機密) 등에 관여하여 커다란 권한을 행사하였으나 위나라에서 별도로 중서(中書)를 설치하면서 그것은 일반 행정업무를 총괄하는 중앙관부로서의 위상만을 지니게 되었다. 후한 말 헌제(獻帝) 때에 조조가 위왕(魏王)에 봉해지자 그는 위왕부에 비서관부를 증설(增設)하고, 도적(圖籍)과 비기(秘記)를 관장하게 하였다. 그의 아들 조비는 위나라를 건국한 후에 비서를 둘로 나누어 원래 관부는 이름을 그대로 비서라고 하여 옛 직무를 관장하게 하고, 신관부는 중서(中書)라고 하여 명령의 출납과 상서주사를 관장하게 함으로써 상서대의 역할을 대신하게 하였던 것이다. 중서의 구성은 시대에 따라 약간의 변화가 있었지만, 대체로 중서감(中書監)·중서령·중서사인(中書舍人)·중서시랑(中書侍郞)·중서통사사인(中書通事舍人) 및 그 이하의 관리로 구성되었다. 남조에서 황제가 중서의 하관(下官)에 주로 한문과 한인들을 임명하여 귀족들을 견제하고 황제권을 강화하려고 노력하였다.
문하성(門下省)도 상서성과 마찬가지로 한대의 소부경 속관에서 기원하였다. 한대에 문하의 시중을 두어 황제의 고문에 대비하였는데, 정원과 일정한 직무도 정해진 것이 없었다. 후한 말 소제(少帝) 초기에 환관을 탄압한 후 시중의 정원을 6인으로 하고 상서에 관한 일을 맡아보게 하면서 비로소 정원과 일정한 직무를 갖게 되었다. 위에서 문하성이 독립관부로 분리되었고, 남북조에서 주로 황제의 칙령(勅令)이나 주요 법령을 심사하고 봉박(封駁)하는 임무를 수행하였다. 위진남북조시기에 3성 이외에 태상(太常)·광록훈(光祿勳)·위부(衛府)·장작대장(將作大匠)·대사농(大司農)·태복(太僕) 등의 관청이 있었고, 또 내외관리를 감찰하는 어사대(御史臺)도 존재하였다.
그런데 위진남북조시기에 국가의 정무를 삼성이 분담하여 관장하였다고 하더라도 3성 6부 중심의 중앙관제가 완전히 정착되었다고 말하기 어렵다. 이때에 삼공은 여전히 후한의 옛 제도에 따라 관부를 개설하고 속료(屬僚)를 스스로 임명하였으며, 아울러 녹상서사(錄尙書事)의 직함을 가지고 상서에 관한 일에 관여할 수 있었으므로 당시까지는 삼공이 비록 실권은 크게 약화되었다라고 하더라도 나름대로 일정한 권한을 행사하였다고 볼 수 있다. 이와 더불어 삼공의 지휘를 받아 정무를 처리하던 9경도 이때까지 여전히 존속하고 있었다. 이처럼 위진남북조시대에 국가의 정책결정과 관료를 지휘하는 관서로서 3성과 3공이, 국가업무를 실행하는 관부로서 상서와 9경이 병존하였기 때문에 당시 중앙관부를 정합적·계통적으로 파악하기 어렵다. 문란하고 복잡한 위진남북조의 중앙관부가 깔끔하게 3성 6부를 중심으로 정비된 것은 수나라에서였다. 당은 수나라의 3성 6부제를 그대로 계승하였다.
『당육전』에 등재된 당나라의 중앙관부는 삼사(三師: 태사(太師)·태부(太傅)·태보(太保))·삼공(三公: 태위, 사도, 사공)6성·9시·1대·5감·12위였다. 이 가운데 삼사와 삼공은 증관(贈官)이거나 친왕이 배수되는 예가 많아 단지 이름뿐이고 관부도 설치되지 않았다. 6성 가운데 상서성과 문하성, 중서성은 국가정무를 관장하는 관부이고, 나머지 비서성과 내시성, 전중성(殿中省)은 황제의 일상생활, 의례, 호위를 담당하는 시봉(侍奉) 관서이다. 상서성은 정무에 관한 명령을 하달하고, 정무를 관장하는 관부, 중서성은 정책을 기초(起草)하는 관부, 문하성은 정책을 심의하는 관부였고, 상서성 예하에 정무를 분담하여 관장하는 6부(이·호·예·병·형·공·부)를 두었다. 한편 9시 가운데 형사사건을 심리하는 대리시(大理寺)를 제외한 나머지 8시(태상시·광록시·위위시·종정시·태복시·홍려시·사농시·태부시)는 주로 황제의 시봉이나 의례에 필요한 물자를 공급하는 것을 주 임무로 하던 관부였다. 5감은 국자감·소부감·군기감·주전감·장작감·도수감을 말하며, 12위는 각각 해당하는 절충부(折衝府)로부터 위사(衛士)를 공급받아 궁성·황성·경성·경도를 호위하는 부서를 말한다. 이밖에 중앙관부에 짝하여 태자관부도 설치되었다.
국가의 모든 정령은 원칙상 중서성이 기초하고 문하성에서 심의하도록 되어 있지만, 현종 개원 이후에는 중서문하가 정령을 결정하는 관부로 정착되었다. 일단 정령이 결정되면 상서도성으로 이첩되어 중앙의 관부와 지방의 부·주·현에 하달되었다. 한편 중앙관부 및 지방관청에서 올리는 문서들은 상서도성에서 수합한 후에 상서 6부의 24사가 검토한 다음, 중서문하에 올려 심의하게 하였다. 각 관부의 관직은 장관·통판관(通判官: 차관)·판관(정무의 가부를 판정)·주전(主典: 사무를 직접 처리하는 직책)으로 구성되었고, 이와는 별도로 구검관(句檢官)이 있었다. 이것은 문서의 수발을 관장하는 직위로서 문서 행정조직을 위하여 설치한 기구였다.^{주 108}

각주 108)

각 관부와 지방관청에서 구검관을 두고 문서의 접수, 목록작성, 해당관에의 문서 배분, 시행점검 등 문서행정 전반을 전담하게 하였다. 통상 거대한 인구와 광범위한 영토를 가진 당제국은 구검관이라는 문서 행정조직을 이용하여 지배권을 행사하였다고 이해되고 있다.

위진남북조의 지방통치조직은 주와 군, 현을 기본으로 하였다. 한대에 주(州)를 설치하고, 자사(刺史)를 파견하였지만, 자사는 주를 감찰하는 역할만을 수행하였고 주의 행정을 총괄하는 지방장관은 아니었다. 후한대부터 점차 자사가 주의 행정을 총괄하는 지방장관으로서의 위상을 지니기 시작하였다. 위진남북조에서 자사는 관내의 군현을 감독하고 주의 행정을 총괄하였을 뿐만 아니라 지방의 상황을 천자에게 보고하고, 천자의 명령을 관내에 전달하는 임무를 수행하였다.
처음에 자사에게 군사권이 주어지지 않았으나 왕조의 잦은 교체로 정국이 불안해지면서 장군호를 수여하는 것이 관례화되었고, 이에 따라 자사는 민정을 관할하는 주관(州官)과 아울러 장군부를 개설하여 수많은 부관(府官)을 둘 수 있었는데, 시간이 지날수록 부관이 주관의 직권을 침해하는 경우가 빈번하게 발생하면서 부관의 권한이 확대되는 경향을 띠었다. 대체로 중앙에서 지방의 호족을 주관에 임명하였고, 부관의 상급관리 역시 중앙에서 임명하는 것이 원칙이었지만, 그러나 자사가 추천하는 인물을 중앙에서 추인하는 관행이 보편화되었다. 이로 말미암아 남조에서 자사의 세력기반이 크게 확대되는 결과가 초래되어 정국불안의 요인으로 작용하기도 하였다. 한편 북조의 자사 역시 남조의 그것과 비슷한 성격을 지녔지만, 주의 수가 현저하게 많았기 때문에 자연히 그 영역이 좁아 남조의 자사에 비하여 실권은 그리 크지 않았다.
수대에 이르러 지방제도상에 커다란 변화가 나타났다. 북조에서 주의 숫자가 늘어나는 추세를 보였고, 특히 북주에서는 1주가 2군 남짓, 1군이 2현 정도를 관할하는 형세가 되었다. 수 문제는 지방을 효율적으로 통치하기 위하여 군을 폐지하고 주로 하여금 직접 현을 관할하게 하는 지방제도의 개혁을 단행하였다. 그리고 주관을 폐지하고 종래의 부관(府官)으로 하여금 주의 행정을 담당케 하고, 주의 속료 가운데 9품 이상의 관은 모두 중앙에서 임명하여 자사의 인사권을 크게 제약하였다. 나아가 궁극적으로 군제(軍制)를 전면적으로 개편하면서 자사의 군사권을 부정하기도 하였다. 한편 위진남북조에서 군현의 관리는 지방출신자 가운데 가문이 좋은 자를 선발하여 임명하였는데, 수에서 군을 폐지하고 9품 이상 현의 관리 역시 모두 중앙에서 임명하여 파견하는 조치를 취하였다.
당나라는 수나라의 지방제도를 계승하여 발전시켰다. 수 양제가 주를 군으로 개칭하였으나 당에서 이를 다시 주로 환원하였다. 당나라는 전국을 10도(개원 연간에 15도로 확대)로 나누고, 그 밑에 300개 정도의 주를 두었지만, 그러나 당대 초기에 도(道)는 뚜렷하게 지방통치조직으로서의 위상을 지니지 않았다가 안사(安史)의 난 이후에 새로운 광역의 지방행정단위로서 자리매김하게 된다. 개원 연간에 수도의 소재지인 옹주(雍州)를 경조부(京兆府)로, 낙양의 소재지인 낙주(洛州)를 하남부(河南府)로, 북방의 중진(重鎭)인 병주(幷州)를 태원부(太原府)로 고치면서 주와 더불어 부(府)를 추가로 설치하였다. 그리고 초기에 도독부(都督府)를 다수 설치하였는데, 그것이 소재한 주의 경우 별도로 주청(州廳)을 두지 않고 도독부로 하여금 민정을 관할하게 하였다. 부와 주, 도독부의 주청(州廳)은 천자의 위임을 받아서 주내의 민정을 총괄하고 관내의 영현(領縣)을 통할하였으며, 주청과 현청의 관리 가운데 9품 이상은 중앙에서 임명한 반면에 서리(胥吏)들은 주의 장관이 임명하였다. 이밖에 주는 하급관청으로 현청 이외에 진(鎭)·수(戍)·악(嶽)·빈(濱)·관(關)·진(津)이라는 특수한 행정관청을 관할하기도 하였다. 그리고 북위의 삼장제를 계승하여 현 아래에 향(鄕: 5리)·리(里: 100호)·보(保: 5린)·인(隣: 4가)을 설치하여 인민을 조직적으로 통제하고 지배하였다.
수·당대의 율령체제는 이와 같은 중앙 및 지방 행정체계와 더불어 토지국유제에 입각한 균전제(均田制), 이것과 유기적으로 연관된 조용조제(租庸調制)와 부병제(府兵制) 등을 기반으로 하여 치밀하게 조직적으로 짜여진 지배구조에 기초하였다. 한대에는 인두세(人頭稅)를 기반으로 수취체계를 운영하였다. 그러나 후한 말에 호족들의 토지겸병 증대와 전란으로 말미암아 유랑하는 농민들이 크게 늘어나면서 인두세에 기초한 수취체계가 붕괴되었다. 위와 진에서는 토지면적에 따라 일정량의 곡물을 거두고, 호의 품급(品級 : 호등(戶等))에 따라 직물(織物)을 수취하였는데, 전자를 조(租), 후자를 조(調)라고 불렀다. 그리고 위진에서는 농민들에 대한 생산에 직접 관여하여 농민경제를 안정시키기 위한 정책을 강구하였는데, 위의 둔전책(屯田策)과 진의 점전(占田)·과전(課田)제가 바로 그것이다.
전자는 정부가 유랑하는 농민들을 모집하여 그들을 군대편제로 조직하고, 그들에게 생산도구를 지급하여 황무지를 개간하고 농사를 짓도록 한 다음, 정부에 수확물의 절반 혹은 그 이상을 납부하게 한 정책을 이른다. 점전·과전제는 16세에서 60세까지의 정남(丁男)과 정녀는 70무(畝)와 30무를 점(占)하게 하고, 이 가운데 정남은 50무, 정녀는 20무, 차정남(13~16세, 60~65세)은 25무에 대하여 (수취를) 부과한다는 내용이다. 일반적으로 점전은 농민이 소유할 수 있는 토지면적의 상한을 가리키고, 과전은 그 가운데 의무적으로 경작하여 국가에 조(租)를 납부하는 토지면적을 가리킨다고 이해한다. 물론 점전과 과전의 관계, 토지지목의 성격과 조세수취 방식 등에 대하여 이견이 많긴 하지만, 여하튼 점전·과전제의 시행은 사적 토지소유와 농민들의 경작에 대하여 국가권력이 개입하여 조정하려는 의도를 반영한 것으로서 그 이면에는 토지국유사상과 토지균분사상이 전제되어 있다고 말할 수 있다.
북위에서는 점전·과전제에 반영된 국유와 균분 이념을 계승하여 균전제를 실시하였다. 5호16국시대의 혼란기를 거치면서 토지 소유의 불균형이 심화되었고, 소농민의 몰락으로 인하여 안정적인 수취가 곤란해졌다. 북위의 효문제는 수도를 낙양으로 옮겨 한화정책(漢化政策)을 추진하는 한편, 농민경제를 안정시켜 국가재정을 튼튼히 하기 위하여 균전제를 실시하였다. 이것은 양인의 정남과 정녀, 노비와 경우(耕牛)에게 일정 규모의 노전(露田)과 상전(桑田), 마전(麻田)을 지급하여 경작케 하고, 이 가운데 노전은 이를 지급받은 자가 사망하거나 혹은 늙어서 경작하기 어렵게 되면 국가에 반환하게 한 제도를 말한다. 노전과 상전의 성격에 대하여 학자들 사이에 이견이 많지만, 대체로 전자는 황전(荒田), 후자는 숙전(熟田: 가경지(可耕地))으로 이해한다. 뽕나무를 심기가 곤란한 경우, 상전 대신 마전을 지급하고, 노비와 경우에게 지급한 토지는 실질적으로 그 주인을 대상으로 하여 지급한 것이었으며, 휴경지를 전제로 배전(陪田)을 별도로 지급하기도 하였다.
노비와 경우에게도 토지를 지급한 사실은 북위정부에서 호족의 대토지소유를 합법적으로 인정해주었다는 의미로 해석할 수 있고, 다른 한편으로 노비와 경우 등을 소유한 호족들에게 위진과 5호16국의 혼란기를 거치면서 황폐해진 농토의 개간을 적극 독려하려는 국가의 정책적 의도도 읽을 수 있다. 국가는 농민에게 토지를 지급하고, 반대급부로 가호를 이룬 부부를 대상으로 조(租)로서 속(粟) 2석, 조(調)의 명목으로 백(帛) 1필(또는 포(布) 1필), 면(綿) 8량(兩)을 부과하였다. 이밖에 가호를 이루지 못한 정남에게는 부부의 4분 1, 노비에게는 8분의 1, 경우에게는 20분의 1을 조조(租調)로 부과하였다. 북위 효문제는 균전제의 시행을 뒷받침하기 위하여 삼장제(三長制)를 정비하였는데, 이것은 5가(家)마다 1명의 인장(隣長)을 두고, 5인마다 1명의 이장(里長), 5리마다 1명의 당장(黨長)을 두는 향촌조직을 일컫는다. 북위에서 삼장이 서게 됨에 따라 향촌사회가 안정되어 고향을 떠났던 유민들이 귀향하였다고 전하며, 삼장은 호구조사에서 누락된 것이 없는가를 살피고, 정부가 조세와 요역을 징수할 때에 적극 협조하였다.
삼장제에 의하여 뒷받침된 균전제는 북조의 여러 왕조 및 수와 당에 내용을 약간 달리하며 계승되었다. 북조의 여러 왕조를 거치면서 북위의 노전과 상전이란 토지지목이 폐지되고, 그에 대응한 구분전(口分田)과 영업전(營業田)이란 토지지목이 새로 생겼다. 또한 수전대상도 점차 변화되었는데, 북주에 이르러 노비와 경우(耕牛)를 수전대상에서 제외하였고, 부인의 수전액은 남부(男夫)의 그것에 포함시켰다. 율령체제가 확립된 당에서는 정남과 중남(中男)에게 영업전 20무, 구분전 80무를 지급하고, 사망하거나 늙으면 구분전은 국가에서 환수하였다. 이밖에 도사(道士)·여관(女官)·승니(僧尼)·상공인과 관호(官戶)·잡호(雜戶) 등의 관천민에게도 토지를 지급하였다. 당은 균전 농민에게 조용조를 부과하였는데, 그 내용은 정남을 대상으로 1인마다 조(租)로서 속(粟) 2석, 조(調)로서 견(絹) 2장(丈) 또는 포(布) 1필 및 면 3량 또는 마(麻) 3근(斤)을 부과하고, 별도로 노동력을 징발하는 것이었다.
한때 균전제를 규정대로 실시하였는가에 대하여 논란이 분분하였다. 비록 균전령의 규정대로 반드시 지켜진 것은 아니지만, 그러나 북조의 여러 왕조와 당에서 토지를 지급하고 환수(還收)한 사실이 돈황과 투르판 등에서 발견된 고문서들에 의하여 입증되었다. 7세기 후반 안사(安史)의 난 이후에 농민들의 유망이 급증하고, 토지를 임대하여 경작케 하는 조전제(租田制)가 성행하면서 균전제가 와해되었고, 이와 동시에 균전제에 기초한 조용조제가 폐지되고 새로운 부세체계인 양세법(兩稅法)이 시행되었다. 이럼으로써 북위 이래 균전 소농민을 통치하기 위하여 조직적으로 짜여진 지배구조와 그것을 뒷받침하던 율령체제 역시 와해되기에 이르렀다.
위진남조에서 대체로 호족들이 사병을 보유하고, 자사가 민정권과 군정권을 행사하였다. 북위에서는 선비족을 병사로 충당한 중앙군과 군진군(軍鎭軍)을 중심으로 군제(軍制)를 운영하였다. 서위(西魏)에서 관중(關中) 지역에 24군(軍)을 설치하고,^{주 109}

각주 109)

서위에서는 관중(關中)의 여러 주에 96개의 의동부(儀同府)를 설치하고, 필요한 경우 2의동부를 1단(團), 2단을 1군(軍)으로 편성하여 운영하였다.

지방의 균전 농민을 징발하여 병사로 충당하는 군제의 개혁을 단행하였다. 병사의 복무기간은 30여 년에 달하였지만, 중앙에 번상(番上)하는 기간을 제외하고는 대체로 향병(鄕兵)으로 편제되어 각자의 생업에 종사하는 것이 상례였다. 이때 각지에 설치한 의동부의 경우 그 장관을 중앙에서 직접 임명하여 중앙 직속 군단으로 편제하였는데, 이것은 군제상으로 자사에게서 군사권을 박탈하는 획기적인 조치로 평가된다. 물론 관중 이외의 지역에서는 자사가 지휘하는 주군(州軍)이 여전히 존속하였기 때문에 서위에서 국가차원에서 군제를 전면적으로 개편한 것은 아니었다. 균전 농민을 징발하여 군단을 편성하는 형식은 북주와 수를 거치면서 전국에 걸쳐 확대 실시되었고, 이것은 당대 부병제(府兵制)의 실시로 귀결되었다.
당은 중앙의 수도에 12위(衛)를 두어 황제의 신변을 경호함과 동시에 수도를 경비하게 하였다. 그리고 지방에 500~600개의 절충부(折衝府)를 설치하고 지방의 균전 농민을 징발하여 병사로 충당하였으며, 이를 부병(府兵)이라고 불렀다. 부병의 복무기간은 대략 30여 년이었는데, 이 사이에 부병은 교대로 절충부의 병사로 근무하거나 중앙의 여러 위부에 번상(番上)하였고, 나아가 3년간 변방의 진(鎭)이나 수(戍)에 나아가 복무하기도 하였다. 그리고 나머지 기간에는 향병으로 편성되어 생업에 종사하면서 매년 농한기에 1회의 군사훈련, 즉 도시(都試)를 받았고, 필요한 경우의 소집(召集)에 대비하였다. 부병은 자신이 사용하는 무기와 군복 일체를 스스로 부담하고, 말과 식량 등은 정부와 농민이 분담하여 부담하였다. 그리고 현역으로 복무하는 기간에는 일체의 부역(賦役)이 면제되었다. 부병제는 균전제 및 조용조제와 유기적인 연관성을 지녔으며, 당의 율령체제를 작동시키는 골간으로 기능하였다. 안사의 난 이후 절도사(節度使)가 번진(藩鎭)을 근거로 지방을 할거하게 되면서 절충부 중심의 군제가 붕괴되었고, 이와 동시에 부병제 역시 무너지게 되었다.