2. 1939년 “결정”의 당사국들에 대한 법적 효력을 결정함에 있어서 고려되어야 할 사건들

308. 재판소의 분석으로 되돌아가서, 우리는 먼저 다음을 언급하며 시작된 만족스러운 본 판결의 추론에 대해 기술할 것이다: “1939년 영국 결정의 법적 효과를 결정하기 위해, 그 채택 이전 이전과 직후의 사건들을 돌이켜 볼 필요가 있다” (본 판결문 단락 117; 강조 추가). 하지만 본 판결에 의해 고려된 사건들이 사실상 1938년 5월 10일부터(본 판결문 단락 118) 1939년 11월 18일까지의(본 판결문 단락 135) 것들이었다는 점 때문에, 이러한 언급들에 대한 우리의 만족감은 오래 지속되지 못했다. 1938-1939년 영국의 과정에 대한 동의 문제를 판단하는 데, 1938년 5월 10일 이전이나 1939년 11월 18일 이후의 사건은 본 판결이 고려하지 않았다. 사건 파일의 정보 및 증거들을 감안했을 때, 이러한 빈틈은 매우 놀랍다. 사건 파일에 동의 문제에 대한 상당한 양의 여타 관련 사건들이 포함되어 있기 때문에, 이러한 빈틈을 정당화할 법적 혹은 논리적 설명을 찾지 못했다는 점이 내가 말하고자 하는 점이다.

309. 앞서 말한 기간 이전과 후의 사건들은, 다음 사항들을 판단하는 데 상당히 중요하다:
(1) 그들의 법적 구속력이 있는 “결정”을 카타르와 바레인에 적용할 영국의 권력 혹은 권한의 범위; 그리고 (2) 1938-1939년 영국의 과정에 대한 카타르 통치자의 동의에 대한 타당성 혹은 부당성, 하지만 그것들은 규정되어 버렸다.

310. 1936년과 1937년의 관련 사건들을 돌이켜 보는 것은 따라서 완전히 적법하다. 카타르 및 바레인 영토의 범위에 관한 수십년간의 영국의 입장을 감안하면, 1938-1939년 영국의 과정 및 1939년 영국의 “결정”은 적절한 설명 없이는 이해될 수 없는 부분이다. 1936년부터 시작된 일련의 외교적 행동들의 목적은, 인위적으로 “바레인 석유”의 잠재적인 양을 증가시키는 것이었고, 영국-이란 정유 회사의 자회사 PCL을 통하여 새로운 “바레인 석유” 공유에 있어 일정 부분을 할당받기 위한 “바레인 영토”의 확장(카타르의 시원적 권원에 맞서)을 도모하는 것이었다. 이것이, 전체 과정의 몇몇 측면만이, 영국이 1937년 바레인의 자지라트 하와르 북부에 대한 은밀한 점령을 인정하여 변경된 자지라트 하와르의 상황에 대한 실제 결정이 있었던, 1938년이 되어서야 카타르 통치자에게 공개되기 시작한 이유를 설명해준다. 외무부의 Rendel이 1937년 12월 30일의 회의록에 대해 “하와르 제도와 관련하여 ...... 나는 인도 사무소가 바레인에게 이 섬들을 할당하는 데까지 이르렀다는 것을 유감스럽게 생각할 수밖에 없다.”(카타르의 항변서, Vol. 3, Ann.Ⅲ.56, p. 351; 강조 추가)고 발언한 것은, “영국의 1938-1939년 과정”을 당사국의 통치자들에게 영구적인 법적 구속력을 가지는 “결정”을 위한 의미 있는 과정이 아니었으므로, 국제법상 어떠한 법적인 의미도 허용하지 않았다.

311. 이와 같이 하와르 제도에 대한 영국의 결정은, 즉 1936년 영국의 “잠정적 결정”은 카타르 통치자의 동의 그리고/또는 승인을 고려하지 않았다. “하와르 제도에 대한 주권”이라 제목이 붙은 G. C. W. Long이 작성한 1964년 6월 10일의 외무부 기밀 회의록에서는 그러한 결정의 채택을 이끌었던 사건들에 대해 다음과 같이 묘사했다:

“3. 첫 번째 단계는 1936년 4월에서 7월까지였다. 바레인의 영국 주재관(Political Agent)은 1936년 4월 28일(E 3439) 한 서신에서, 바레인은 곧 있을 석유채굴권에 자극된 바레인이 하와르에 대한 주장을 끝까지 고수하고 있다고 밝혔다. 그는 “우리가 바레인에 소속된 영역을 정치적으로 가능한 한 많이 가져야 한다”고 전망했다. 주재관은 이 입장을 지지했고, 화이트홀에서 석유 문제들을 포함하여, 몇 가지 문제들이 논의되었다. 결과적으로, Petroleum Concessions Limited의 Mr. Skliros에게 보내는 1936년 7월 14일의 서신에서, 다음과 같이 언급되었다. “영국 정부의 현재 증거를 기반으로, 하와르는 바레인 부족장에게 귀속되는 것으로 보이며, 그 주장이 틀렸음을 증명해야 할 부담은 다른 잠재적 청구인들이 진다. (E 4490).” (바레인의 항변서, Vol. 2, Ann. 2, p. 2; 강조 추가.)

본 사건 파일의 다른 문서들이 위 Long의 기술을 확인해 준다.

312. 사실상, 1938년 이전의 사건들은, 관련된 영국의 대표 혹은 대리인이나 바레인 통치자에 의해서 카타르 통치자 혹은 대중에게 알려지지 않았다. 심지어 1936년 영국의 “잠정적 결정”의 “보호”(umbrella) 하에 이뤄진 1937년 자지라트 하와르 북부에 대한 바레인의 점령은 은밀한 사건이었다. 바레인 통치자의 실제적 행동을 고려하여, 바레인의 영국 주재관 Gastrell이 1933년 7월 30일 걸프지역의 영국 정치상주대표에게 보낸 기밀문서에는, 새로운 바레인의 석유 채굴 지역의 지정과 관련하여 바레인 통치자와 그의 아들이 “섬들”이라고 불리는 것에 대해 반대하였다고 나타나 있다. 서신에 의하면, 그들은 카타르에 속한 섬들이 이러한 망설임(여기서 바레인 통치자는, 외무부가 이 섬들을 바레인의 영토로 알고 있었고, 90년간 지속된 조약이 존재한다고 추가했다)의 이유가 되며, 따라서 이러한 섬들의 누락에서 오는 오해를 피하기 위해, 그들은 그 지역이 “바레인 섬”이라고 불리길 원하였다고 설명했다(카타르의 준비서면, Vol. 6, Ann.Ⅲ.87, p. 448). 재판소는, 바레인 통치자가 바레인의 영국 주재관에게 보낸 1933년 서신에 언급된 90년간 지속된 협정에 대한 어떠한 증거도 가지고 있지 않았다.

313. 어쨌든 바레인 통치자가 제시한 주장이, 1933년 7월 31일 영국 정치상주대표가 인도 정부의 외교 및 정치부(Foreign and Political Department)에 보낸 전보에서 인정되었지만, 인도 정부는 “하와르 제도는 명백히 바레인 그룹의 한 섬이 아니다”라고 지적하였다(카타르의 준비서면, Vol. 6, Ann.Ⅲ.88, p. 451). 바레인의 하와르 섬에 대한 1936년 4월 28일의 서면 주장에는, 주장된 다수의 섬들이 열거되어 있다. 하지만 1937년 7월 5일까지, 영국 주재관은 제안서에서, Belgrave에게 “어떠한 것들을 바레인 정부가 바레인 군도의 구성 요소로 보고 있는지” 알려줄 것을 요구하였다(바레인의 준비서면, Vol. 6, Ann. 333, p. 1454; 강조 추가). 이러한 문의에 대하여, Belgrave는 “바레인 군도를 형성하는 큰 섬들에 더하여 다음 섬들이 바레인에 속한다”라고 답변했고, 다음을 열거했다: “카타르 해안 근처의 아홉 섬들로 구성된 하와르 군도” (ibid., Vol. 6, Ann. 334, p. 1455; 강조 추가). 카타르 통치자는 이러한 대화들에 대해 한 번도 통보받지 못했다.

314. 카타르 통치자는, 바레인의 “할당되지 않은 지역”(unallotted area)에 대한 협상과 관련한 사건 파일의 증거로서 1933년과 1939년 사이에 일어난 다수의 관련된 여타의 사건들에 대해서도 통보받지 못했다(예로서, Belgrave가 바레인의 영국 주재관에게 보낸 1938년 6월 8일의 지도가 첨부된 서신 참조(바레인의 추가문서(Supplemental Documents of Bahrain), Ann. 9, p. 88)). 사실, 하와르 제도가 바레인 영토의 일부라고 주장하는 생각은 아마도, 1933년 이른바 “할당되지 않은 지역”과 관련한 바레인의 새로운 석유채굴권에 대한 협상에 가담하고 있던 미국의 정유 회사의 몇몇 대표들이 Al-Khalifah 통치자들에게 제안했던 것으로 보인다. 그 당시, 그러한 미국의 대표들은 하와르 제도에 석유가 매장되어 있다고 믿었다. 이것이 그러한 경우가 아니라는 것을 깨닫기까지는 시간이 좀 걸렸으나, 1936년 하와르 제도에 대한 바레인의 주장과 1936년 영국의 알려지지 않은 “잠정적 결론”은 이미 정치적 실태가 되었다. 이처럼, 하와르 제도에 관한 바레인 Al-Khalifah 통치자들의 150년에 걸친 침묵 이후(본 의견의 A절. 참조), 그들의 침묵은, 본 소송 절차에서 바레인이 주장하는 하와르 제도에 대한 시원적 권원과는 아무 관계가 없는 이유로 1936년 갑자기 끝났다. 1936년 바레인의 주장은 바레인 및 영국의 다른 이유와 기대에 대한 반응이었다.

315. 이 증거는 바레인의 1938-1939년 영국의 과정 이전의 사건들에 대한 공정성을 문제 삼는 어떠한 주장도 이겨냈다. 바레인 통치자의 고문이었던 Belgrave는, 하와르 제도를 바레인의 “할당되지 않은 지역”으로 만드는 데 초점을 맞춘 영국 대표들의 활동의 참가자이었다. “바레인의 할당되지 않은 지역”에 대한 바레인 통치자와의 협상에 관련된 PCL 소속 Skliros의 1936년 4월 29일 서신이 이를 확인시켜 준다. Skliros의 서신에는 바레인 통치자가 “하와르의 섬이 자신의 영토라고 주장하기 시작했다”고 언급되어 있다(카타르의 준비서면, Vol. 7, Ann.Ⅲ.104, p. 21). 이 서신에서 Skliros는 인도 사무소의 Walton에게 다음의 질문을 던졌다: 이 섬이 누구에게 귀속되는가? 당시 Skliros는 그 위치 때문에 하와르 섬이 카타르에 속한다는 것에 대해, 그리고 그 섬이 1935년 카타르 석유채굴권에 포함되어 있다는 데 어떠한 의구심도 갖고 있지 않았고, 다음과 같은 흥미로운 관측을 제시했다:

“이 섬은, 카타르 부족장과 Mr. Mylles가 서명한, 그리고 카타르 채굴권의 일부인 카타르의 공식 지도에 표시되어 있다. 이 지도는 영국 정치상주대표와 인도 사무소에 보여졌고 승인되었다. 이 모든 것이 그들이 바레인이 아닌 카타르를 구성하는 부분임을 가리킨다.” (Ibid., 강조 추가.)

하지만 1936년 7월 Skliros가 1936년 영국의 “잠정적 결정”을 통보받았을 때, PCL은 하와르 제도 “바레인의 할당되지 않은 지역”의 일부로 만드는 데 초점을 맞춘 행동에 완전히 참여하기로 결정하였다. BAPCO가 취한 입장은, 결과적으로 관련된 영국 관리와 PCL의 모든 행동을 실패로 만들었다. 이 사건에 대한 다양한 대안 제시가 포함된, 영국 주재관 사이에 오간 사건 파일의 마지막 서신들은, 보상 없이 1935년 카타르의 석유채굴권에서 카타르의 영토를 절단한 행동의 실질적 결과와, 무엇보다도 그때까지 영국이 인정했던 카타르 국의 영토 보전에 대한 도전을 막기에는 솔직히 무기력했다.