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율령국가의 통치체제

2. 율령국가의 통치체제

5세기에 이르러 나라분지에 기반을 둔 호족연합정권의 성격을 지닌 대화정권(大和政權)의 왕권이 신장되어 ‘대왕(大王)’이라고 불렀다. 이것은 왕이 나라분지의 호족과 지방 수장(首長)에 비하여 우월한 지위를 확립한 것을 전제하는 것이다. 대화정권을 구성하고, 조정을 지탱해주는 것은 나라분지 및 그 주변에 위치한 대소수장층이었다. 5세기 초·중반에 이들에게 원초적인 성(姓、カバネ)에 해당하는 신(臣)·연(連)·군(君)·직(直)을 수여하여 그들을 조정 아래에 편제하고, 물자의 공상(貢上)이나 노역봉사의 형태로 조정의 직무를 분담하여 처리하게 하였다. 이때 길비(吉備)·축자(筑紫)·모야(毛野) 등의 지방에는 상대적으로 독립적인 성격을 지닌 수장(호족)들이 존재하였다.
5세기 중반에서 6세기 중반에 걸쳐 대화정권은 지방에 대한 지배를 강화하였는데, 이때에 지방을 직접 지배할 수 있는 거점으로서 둔창(屯倉) 및 명대(名代)의 부(部)를 각지의 수장이 지배하는 영역 내에 설치하였다. 둔창은 5세기에 왕권에 의하여 수전개발이 이루어진 대판평야(大阪平野)로부터 설정되었고, 6세기에 들어 전국으로 확대되었다. 이것은 대체로 유력한 지방 수장이 지배하는 영역의 주변부나 군사·교통상의 요충지에 위치하였는데, 대화정권의 지방 지배의 거점으로서 기능함과 동시에 도곡(稻穀)이나 해산물, 철 등을 제공하는 역할을 수행하였다. 둔창은 지방 수장의 전통적인 지배기반을 활용하여 경영되는 것이 일반적이었지만, 이럼에도 불구하고 그것의 설정은 대화정권이 지방 수장(호족)의 농업생산에 깊이 개입하는 계기로 작용하였다고 평가되고 있다. 명대의 부는 조정에 출사(出仕)하는 관인(トモ)에게 생활 물자를 공납하는 품부(品部)로서의 농민이며, 집락 또는 그 이상의 집단을 단위로 하여 지방수장에 의하여 관리되었다. 이러한 농민집단을 명대의 부라고 부른 것은 그것이 설치될 때에 천황이나 황후, 황자녀의 이름 또는 궁호(宮號)를 그 집단의 명칭으로 삼았기 때문이었다. 5세기에 명대의 부가 처음 설치되었고, 대규모 부민을 설정한 것은 5세기 후반이었다.
둔창과 명대의 부를 설정한 이후에 지방 수장들이 대화정권의 대왕을 중심으로 하는 정치질서에 편입되어 국조(國造)로 임명되었다. 국조제가 전국적으로 실시된 것은 7세기 초반이고, 국조의 대부분은 직(直)이라는 성(姓)을 수여받았지만, 신(臣)·연(連)·군(君) 등의 성을 수여받은 경우도 있었다. 국조는 국(國) 내의 행정권, 재판권, 형벌권, 징세권 등을 행사하였으며, 대화조정에 대하여 일족(一族)의 남녀를 사인(舍人)·인부(靭負)·채녀(采女)·선부(膳夫) 등으로 출사(出仕)시키고, 필요에 따라 군역과 기타 역역을 부담하였을 뿐만 아니라 특산물을 공납하였으며, 중앙에서 파견된 사자(使者)를 접대하였다. 국조제는 7세기 중반에 평제(評制)를 실시하면서 폐지되었다.
국조제와 더불어 대화정권의 지방지배에서 커다란 역할을 수행한 것이 부민제(部民制)이다. 본래 대화정권의 대왕 아래에 5세기부터 대왕에 봉사하고, 조정의 직무를 분담하여 관장하는 관인으로서 반(伴, トモ)이 성장하였다. 그들은 대왕에 예속하는 기내 및 주변 소수장(小首長)으로서 각기 농민집단을 지배하고, 그들에게서 생활물자를 공납으로 징발하였다. 이들 반이 증가됨에 따라 그것을 통솔, 관리하는 반조(伴造)가 생겨났다. 반조는 직무와 지위를 세습하고, 연(連)·조(造) 등의 성을 부여받았으며, 반과 그 예하의 농민집단을 지배하였다. 5세기 말 이후에 백제와 가야 등지로부터 많은 도래인이 왜로 건너왔다. 다양한 기술을 가진 도래인들이 백제의 22부제(部制)를 모방하여 다양한 품부(品部)를 형성하였다. 마사부(馬飼部)·한단야부(韓鍛冶部)·금직부(錦織部) 등이 바로 그것이다. 품부의 유력자가 마사조(馬飼造) 등과 같이 조성(造姓)의 반조가 되어서 품부를 통솔하고, 중앙의 관사(官司)에 출사(出仕)하였다.
도래인 기술자를 기초로 반조-품부제가 형성되면서 옛날의 반 조직도 이에 대응하여 새로운 품부제로 개편되었다. 관인집단인 반은 그 예하에 있으면서 그들에게 생활물자를 공급하는 농민집단과 함께 전부(殿部)·수부(水部)·소부(掃部)·문부(門部) 등이라고 칭하고, 연성(連姓)의 반조 예하에서 직무를 분담하였다. 왕권의 성장에 따라 복속지방 수장 지배 아래에는 왕명(王名) 등을 관칭한 조정 복속의 민으로서의 명대를 부로 설정하고, 또한 지방 수장의 지배하에 있는 옥작(玉作)·단야·토사(土師) 등의 기술자나 어업, 염업에 종사하는 해부(海部)·제사부(鵜飼部) 등도 품부제에 편입되어 중앙의 반조 지배 아래에 배속되었다. 중앙 호족의 지배 아래에 있는 부곡(部曲)도 그 호족이 조정의 직무를 분담하여 관장함에 따라 곧 왕권의 통제를 받는 왕민(王民)으로 편제되어 부라고 불렸다. 이리하여 도래인 기술자의 조직으로 출발한 부민제는 6세기를 거쳐 대화정권의 기본적 사회구조로서, 왕권에 복속하는 관인·인민의 신분을 표시하는 것으로 되었지만, 지배층에 속하는 중소 수장(호족)으로부터 일반 농민, 천민신분까지 동일하게 부(部)로 파악되는 등 부민제는 매우 복잡한 양상을 띄고 있다고 말할 수 있다.
부민제의 성립에 따라 대화정권을 구성하는 호족의 신분표식으로서 씨(氏, ウジ)성(姓, カバネ)제도가 정비되었다. 씨는 대화정권을 구성하는 제호족의 근거지를 구별하기 위하여 붙인 칭호인데, 조정의 직무에 근거하여 부른 대반(大伴)·물부(物部)·선(膳)·중신(中臣) 등 내정의 반조에게 먼저 씨가 붙여지고, 후에 갈성(葛城)·평군(平群)·거세(巨勢) 등의 지명을 붙여 씨로 삼았던 것으로 보인다. 한편 성은 대왕으로부터 씨의 수장에 대하여 직무나 가문 등의 공적인 지위를 표시하는 것으로써 부여되어 세습되었는데, 5세기 후반 경에 신·연·군 등의 성이 우선 부여되고, 다음에 도래씨족 품부의 반조에게 조를, 국조에게 직을 성으로 수여하였다.
6세기 이래 대화정권의 지배체제가 나름대로 체계를 갖추게 되었다. 특히 6세기 후반에 대신(大臣) 아래에 상급의 중앙호족으로 구성된 대부(大夫) 조직이 만들어져 조정에 참여하고 주선(奏宣)하는 임무를 수행하였다. 조정의 직무는 품부를 통솔하는 반조에 의하여 분담되었지만, 이 반조-품부제도 이 시기에는 일단 관사제적(官司制的)으로 정비되어‘180부’라고 불리는 체계를 형성하게 되었다. 정치체제의 정비에 따라 새로운 관료기구의 정비가 요구됨에 따라 603년(추고천황 11)에 관위(冠位) 12계(階)를 제정하였다. 이것은 수나라와 국교를 맺음에 따라 국내의 예적 질서를 바로잡고, 개인의 능력에 따른 관인의 지위를 표시하기 위한 목적에서 실시하였다. 관(冠)의 종류에 따라 개인의 조정 내에서의 지위를 표시하는 최초의 관위제(冠位制)로서 대왕을 중심으로 하는 신분질서를 가시적으로 복식에 의하여 표시하는 것이 가능해졌다. 이어 그 다음 해에 성덕태자(聖德太子)에 의하여 17조헌법(憲法)이 반포하였다. 일본 최초의 성문법으로 이해된 17조헌법은 호족(수장), 관리가 지켜야 할 도덕적 훈계를 17조의 한문으로 제시한 것이다. 명령에의 절대복종, 중의(衆議) 존중, 불교숭배 등을 주요 내용으로 한다.
645년 6월에 소아씨(蘇我氏)가 몰락하고 중대형황자(中大兄皇子) 등이 권력을 장악하였다. 그들은 황극천황(皇極天皇)의 동생인 경황자(輕皇子)를 천황〔孝德〕으로 세우고, 신정부를 수립하였다. 신정부는 전대와 마찬가지로 대부합의제를 그대로 유지하고, 대부층의 대표로서 좌우의 대신(大臣)을 두었다. 그리고 정책을 입안하는 기관으로서 내신(內臣)·국박사(國博士)를 설치하였다. 그리고 이 해에 대화(大化)라는 연호를 정하고, 난파(難波)로 천도하였다. 중대형황자 등은 이렇게 내정개혁을 위한 준비를 마친 이후 646년 정월에 이른바 개신(改新)의 조(調)를 반포하였다. 『일본서기』에 대화개신 조의 내용은 다음의 4개 조항으로 이루어졌다고 전한다. 첫째, 구래(舊來)의 자대(子代)·둔창·부곡·전장(田莊) 등을 폐지하고, 대신에 대부(大夫) 이상에게 식봉(食封)을, 이하의 관인·백성에게 포백(布帛)을 사여한다. 둘째, 경사(京師)·기내(畿內)·국사(國司)·군사(郡司) 등 중앙집권적인 지방행정기구와 그것을 지원하는 역마, 전마(傳馬) 등의 제도를 정비한다. 셋째, 호적·계장·반전수수의 법을 제정한다. 넷째, 구래의 부역제도를 폐지하고, 전(田)의 조(調)를 비롯한 새로운 세제를 실시한다. 대화개신의 조는 정어원령이나 대보령에 의하여 상당히 수식(修飾)되었기 때문에 엄밀한 사료비판이 필요하다. 그리고 여기서 반포한 일부 제도는 후대에 비로소 시행된 것이 적지 않기 때문에 대화개신의 조를 그대로 믿기는 어렵다. 다만 목간 등에서 효덕천황 때에 국조제를 폐지하고, 평제(評制)를 실시한 사실, 50호를 단위로 백성을 관리한 사실 등이 확인되어 나름대로 중앙집권적인 지방지배체제, 통일적인 세제를 형성하기 위한 정치개혁의 방침이 정해졌고, 그 가운데 일부는 실제로 시행되기도 하였음을 살필 수 있다.
중국의 율령을 수용하여 율령체제를 갖춘 시기는 7세기 후반 천무천황 때였다. 그는 672년에 일어난 임신의 난에서 승리를 거둔 후에 강력한 황권을 수립하고, 중앙집권적인 국가체제를 기본으로 하는 율령체제를 구축하였다. 천무천황은 관인의 출신(出身)·고과(考課)·선서(選敍 : 매년 고과에 기초하여 상급의 관위로 승진시키고 그것에 대응한 관직에 임명하는 제도)의 법을 제정하고, 685년(천무 14)에 48계의 신관위제를 시행하였다. 그리고 그 전해에는 8색(色)의 성(姓)을 제정하고, 황친을 중심으로 하는 중앙호족층의 새로운 신분질서를 규정하였다. 더욱이 675년(천무 4)에는 664년에 제씨(諸氏)에게 지급한 부곡을 폐지하고 인민에 대한 제호족의 사적인 영유(領有)를 금지시켰다. 이러한 조치들은 모두 중앙호족층의 관인으로의 전화를 목적으로 취해진 것으로 평가되고 있다.
천무조에 지방지배와 농민지배에서도 커다란 개혁이 이루어졌다. 천무조에 제국(諸國)의 경역 획정이 진전되어 국-평제가 확립되었고, 옛 국조는 지방행정관인 평독(評督)에 임명되면서 자연히 국조제는 평제에 흡수되어 소멸되었다. 대화개신 당시의 농민지배는 자연적인 촌락을 기반으로 하고, 전통적인 재지수장인 국조를 매개로 하여 호별(戶別)로 조(調)나 노역(勞役) 등을 징수하는 체제였다. 690년(지통 4) 비조정어원령의 시행에 수반하여 작성된 경인연적(庚寅年籍)을 통하여 인위적인 조용(調庸)·요역징발의 단위로서 호(戶)와 50호를 기초로 편성된 행정단위로서 리(里)가 설정되어 성별(性別)·연령별에 따라 개별인신별로 조용·요역을 부과하는 체제가 형성되었음을 살필 수 있다. 한편 종래의 대제(代制)에 기초를 둔 조제(租制 : 100대에 조 3속(束)을 납부하는 것)를 대신하여 정(町)·단(段)·보(步)제에 기초를 둔 조제가 정어원령에서 채용되었고, 남녀 성별, 양천(良賤) 신분에 따라 구분전(口分田)을 지급하는 반전수수제가 정비되었다. 그리고 반전의 편리를 위하여 전지를 일정 면적을 기준으로 하여 동서·남북으로 정연하게 구획하는 조리제(條里制)가 널리 시행되었다. 이처럼 천무조에 지방행정제도, 지역에 따른 인민의 편성, 통일적인 인신부과(人身賦課)의 세제가 갖추어짐으로써 율령국가체제가 완비되기에 이르렀다.
율령국가의 중앙관제는 태정관(太政官)과 신기관(神祇官)의 2관, 중무(中務), 식부(式部), 치부(治部), 민부(民部), 병부, 형부, 대장(大藏), 궁내(宮內)의 8성(省), 탄정대(彈正台), 위문(衛門)·좌우위사·좌우병위의 5위부(衛府), 좌우마료(左右馬寮), 좌우·내병고(內兵庫)로 구성되었다. 이 가운데 8성은 2직(職)·16료(寮)·30사(司)가 분속(分屬)되어 있고, 위문부는 1사(司)가 분속되어 있었다. 태정관은 국정의 최고심의기관임과 동시에 모든 관사를 통할하는 최고의 행정부였다. 그 아래에 위치한 신기관은 국가차원의 제사와 전국의 신사(神社)에 대한 통제를 관장하였다. 중무성 등은 정무를 분담하여 집행하는 관서였고, 탄정대는 감찰기관, 5위부는 궁성 및 경사를 호위하는 기관, 마료는 말을, 병고는 병기를 관리하는 기관이었다. 중앙관사에는 원칙적으로 장관, 차관, 판관(判官), 주전(主典)으로 이루어진 4등관과 잡임(雜任)이라고 불리는 하급관원이 두어졌다. 한편 지방에는 서해도(九州)에 특별행정부로서 대재부(大宰府)를 설치하였고, 다른 지방에는 국사(國司)가 배치되었다. 국사 아래에는 국(國)-군(郡)-리(향)의 행정상의 편제에 따라 군사(郡司), 리장(里長)이 두어졌다. 국사는 수(守)·개(介)·연(掾)·목(目)의 4등과 사생(史生)·박사·의사 등의 잡임으로 구성되었는데, 이 가운데 4등관과 사생은 중앙에서 파견하여 내관(內官)으로 대우하였다. 한편 박사와 의사, 군사, 리장은 현지인을 임명하였고, 특히 군사에는 옛 재지 수장층을 임명하는 것이 관례였다.
율령국가의 농민을 지배하는 기본단위는 호(향호)였고, 50호로 1리(향)를 구성하고, 유력한 호의 호주를 리장으로 임명하였다. 715년에 구래의 리를 향으로 개정하고, 그 아래에 2~3개의 리를 설정하는 향리제를 실시하였으며, 동시에 향호 예하에 소규모로 이루어진 방호(房戶)를 설정하였다. 향리제와 방호제는 740년에 폐지되었다. 이들 향·리는 현실의 자연촌락과 관계가 없는 인위적인 행정단위였다. 향호와 방호 역시 현실에서 가족을 이루고 있는 가족구성원을 그대로 반영한 것이 아니라 인위적의제적(擬制的)인 성격이 강하였다. 율령국가의 토지제도는 당의 균전제를 모델로 한 반전수수제가 골간이었다.
전국의 모든 토지를 국가의 소유지로 만들고, 6세 이상 남자에게 토지 2단(段), 여자에게 남자의 3분의 2, 가인(家人)과 노비는 양인의 3분의 1을 구분전으로 지급하였다. 반전은 6년에 한번씩, 호적에 기초하여 행해졌고, 사망자의 몫은 다시 환수하여 새롭게 규정 연령에 달한 사람에게 반급(班給)하였다. 이때 공전[잉전(剩田)]은 농민에게 대여하여 경작시키고 지자(地子)를 거두었다. 이러한 토지에는 대화개신 이전의 둔전이나 현(縣)의 계보를 잇는 천황직속령으로서의 관전(둔전), 중앙·지방관아의 상급관인에게 직무의 반대급부로 지급한 직분전(職分田), 5위 이상 관리에게 위계에 따라 지급된 위전(位田) 및 공전(功田), 신전(神田), 사전(寺田) 등이 있었다.
국가는 농민에게 구분전을 지급한 대신에 조(租)로서 1단마다 도(稻) 2속(束) 2파(把)를 부과하고, 조(調)로서 견(絹)·시(絁)·사(糸)·면(綿)·포(布)와 더불어 기타 해산물, 가공품 등을 부과하였다. 그리고 용(庸)으로 역역을 징발하였고, 연간 60일에 한해서 잡요(雜徭)를 징발하였으며, 고역(雇役)·사정(仕丁)·병역 등의 노역을 추가로 부과하였다. 이밖에 봄에 곡식을 꾸어주었다가 가을에 이식을 더하여 거두어 들이는 출거(出擧) 역시 율령국가의 중요한 재원으로 활용되었다.
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율령국가의 통치체제 자료번호 : edeah.d_0002_0030_0030_0020