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통일신라의 통치체제

3. 통일신라의 통치체제

삼국통일 이후 신라는 고구려와 백제 주민을 신라 국가체제 내로 통합하여 효과적으로 통치하기 위해서 중앙 행정관서와 지방 통치조직을 한층 더 공고하게 조직하고 체계적으로 정비하였다. 법흥왕대에 병부를 설치한 이래, 진평왕대에 조부(調府), 예부, 승부(乘部), 위화부(位和府)를 설치하였다. 진덕여왕 5년(651)에 품주(稟主)를 집사부(執事府)로 고쳤고, 이때에 별도로 창부를 설치하여 재정업무를 담당케 하였다. 집사부는 주로 국가의 기밀사무를 관장하였는데, 특히 집사부의 장관 중시(시중)는 국왕의 명령을 전달받고, 그것을 행정관서에 분담하여 집행하게 하는 역할을 수행하였다. 7세기 후반 문무왕과 신문왕대에 선부(船府), 좌우이방부, 공장부, 예작부가 새로이 설치되면서 중앙 행정관서가 체계적으로 갖추어졌다. 진덕여왕대에 행정관서의 관원은 영(令)-경(卿)-대사-사(史)로 구성되었다가 신문왕대에 관원을 늘려 영-경-대사-사지-사의 관직체계가 완비되었다.
문무왕과 신문왕대에 국정운영에서 국왕권의 영향력을 강화하려는 정치개혁의 일환으로서 재상제도를 도입하였다. 상대등, 병부령, 시중, 내성사신(전중령) 등을 상재상(1인), 차재상(2인), 제3재상으로 임명하고, 그들이 모여서 국가의 중대사를 논의하게 하였다. 상재상(上宰相 : 대재상)이 국정을 책임지는 집정자(執政者)로서 재상회의를 주재하고, 거기에서 합의된 내용을 국왕이 재가하면, 집사부가 그것을 중앙 행정관서에 분담하여 집행하게 하였으므로 당시에 의결기능과 집행기능이 분명하게 분리되었다고 말할 수 있다. 한편 재상 가운데 행정관서의 장관을 겸임한 경우가 적지 않았는데, 이것은 효율적인 국정운영을 위한 배려로서 이해된다.
신라는 삼국통일 후에 전국을 9주로 나누고, 그 밑에 군과 현을 두었다. 선덕여왕대에 신주(新州)를 한산주와 우수주(수약주)로 나누고, 중고기 말·중대 초에 동해안지역에 하서주(河西州)를 설치하였다. 문무왕 5년에 상·하·주를 일선주(후에 사벌주로 개칭), 삽량주(.良州), 거열주(후에 청주로 개칭)로 분할하면서 6주가 성립되었다. 백제고지에 671년에 소부리주(所夫里州 : 충남 부여), 678년에 발라주(發羅州 : 전남 나주), 685년에 완산주(完山州 : 전북 전주)를 설치하면서 9주를 완비하였다. 소부리주는 685년에 웅천주(충남 공주)로, 발라주는 686년에 무진주(광주광역시)로 개칭하였다. 경덕왕 16년(757) 한화정책을 추진하면서 9주의 명칭을 상주(尙州), 강주(康州), 무주(武州), 전주(全州), 한주(漢州), 삭주(朔州), 명주(溟州), 웅주(熊州)로 개정하였다. 통일기에 주의 장관으로 총관(摠管 : 후에 도독(都督)으로 개칭)을 파견하였는데, 군주와 달리 민정관적(民政官的)인 성격을 강하게 지녔고, 주조(州助)·장사(長史)와 같은 속료(屬僚)들을 거느리고, 군이나 현에 파견된 태수(太守)와 현령(縣令)·소수(少守)들을 지휘 감독하며 주의 행정을 총괄하였다.
중고기에 군에는 특별하게 지방관을 파견하지 않았다. 당시에 지방행정이나 수취체계상에서 행정촌이 중심적인 역할을 수행하였고, 여기에 파견된 도사와 나두, 당주 등을 아울러서 주(州)의 지방행정을 총괄한 관리가 바로 주행사대등(州行使大等)이었다. 중고기에 신라정부는 법당군단(法幢軍團)을 효율적으로 운용하기 위한, 즉 군사적인 목적에서 군을 적극 활용하였을 뿐이다. 중고기 말부터 신라가 군(郡)에 태수(太守)라는 지방관을 본격적으로 파견하기 시작하였고, 종래의 행정촌을 현(縣)으로 개편함과 동시에 거기에 현령이나 소수를 파견하여 지방민을 다스리게 하였다. 이때에 지역이 상대적으로 좁고 호구가 적어서 현이 되기 어려운 경우는 향(鄕)이나 부곡(部曲)으로 삼았다. 아울러 문무왕대에 외사정(外司正)을 주에 2인, 군에 1인씩 파견하여 지방관리들의 동향과 직권남용, 탐오행위 등을 감찰하게 하였다. 이렇게 통일신라에서 지방통치조직을 한층 더 체계적으로 재정비한 결과, 지방 사회에 대한 국가의 행정력이 보다 더 강화되었음은 물론이다.
통일 이전에 수도가 국토의 동남쪽에 치우친 약점을 보완하기 위하여 지방에 소경을 두었고, 통일 이후에 국원소경(國原小京)을 중원소경(中原小京)으로 개칭하고, 북원소경(北原小京 : 강원 원주), 서원소경(西原小京 : 충북 청주), 남원소경(南原小京 : 전북 남원), 금관소경(金官小京 : 경남 김해)을 더 설치하여 5소경체제를 갖추었다. 일반적으로 신라가 옛 가야와 고구려, 백제지역을 효과적으로 통치할 수 있는 지역에 소경을 설치하였다고 이해한다. 신라정부는 소경에 진골귀족을 비롯한 왕경의 주민들뿐만 아니라 가야와 고구려, 백제의 귀족 일부를 거기에 거주하게 하였다. 한편 신라는 통일전쟁 과정에서 지방민의 사기 진작을 위해 외위를 수여받던 지방의 지배자들에게도 경위(17관등)를 개방하였고, 통일 이전과 마찬가지로 그들을 촌주로 임명하여 지방통치에 협조하게 하였다.
통일신라기 대민지배체제의 구체적인 모습은 촌락문서를 통하여 살필 수 있다. 이것은 통일신라시대 서원경(충북 청주) 근처 4개 촌락의 여러 가지 경제상황을 기록한 문서로서 일본의 나라시 동대사(東大寺)의 정창원(正倉院)에서 발견되었다. 문서에는 3년에 한 번씩 조사한 촌락의 인구수, 소와 말, 뽕나무와 잣나무, 호두나무의 수, 그리고 논과 밭의 면적 등이 상세하게 적혀 있다. 촌락문서에서 통일신라에서 9등호제를 실시하였음을 살필 수 있다. 고구려와 마찬가지로 통일 이전 신라에서 3등호제를 실시하였던 것으로 보인다. 통일전쟁과정에서 농민들의 계층분화가 심화되었다. 통일 후에 신라정부가 여러 가지 농민안정책을 적극 추진하였다.주 122
각주 122)
문무왕 9년(669)에 대사면령을 내렸을 뿐만 아니라 고리대 원곡 및 이자곡의 일부를 탕감해주는 조치를 취하였다. 또한 전쟁이 끝난 뒤 신라정부는 피폐해진 농토와 농업생산 기반을 다시 개간하거나 복구시키고, 농민들의 부세와 요역의 부담을 줄여주기도 하였다.
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3등호제에서 9등호제로의 개편도 그러한 정책의 하나였을 것이다. 9등호의 산정 기준에 대하여 현재 논란이 분분하지만, 총체적 자산에 근거하여 호등을 산정하였을 가능성이 높다. 당나라에서 자산을 평가할 때 수확한 곡물량과 인정(人丁)이 중요한 항목이었다고 알려지고 있어 참조된다.
통일신라에서 총체적 자산에 의거하여 호등을 산정했을 가능성이 높으므로 중고기처럼 경제형편을 고려하지 않고 가호마다 균액의 조(租)·조(調)를 부과하기가 그리 쉽지 않았을 것이다. 더구나 통일신라기에 조(租)를 전결(田結) 수에 입각하여 부과했음을 입증할 만한 구체적인 사료도 없다. 게다가 당시에 균전제를 실시했을 가능성도 희박하였다. 통일신라에서는 공연(孔烟), 즉 가호 단위로 조(租)와 조(調)를 부과하였다고 보이는데, 가호 단위로 조(調)를 부과한 중국 여러 왕조에서 조(租)와 조(調)를 호등에 따라 차등을 두고 징수하였음을 참조하건대, 균전제를 실시하지 않은 통일신라에서도 호등에 따라 차등을 두어 조(租)와 조(調)를 부과하였다고 봄이 합리적일 것이다.주 123
각주 123)
통일기에 조(租)·조(調)의 수취 외에 진대(賑貸)의 재원을 마련하기 위하여 토지면적 단위로 토지세를 부가세로 거두었다. 실제로 촌주의 직역에 대한 반대급부로 그의 소유지를 위답(位畓)으로 설정하여 부가세인 토지세를 면제시켜 주었음이 확인된다. 인세나 호등에 따라 조(租)와 조(調)를 부과한 시기에는 원칙적으로 관리들은 이들 부세의 부과대상이 아니었고, 단지 부가세에 해당하는 토지세의 납부의무가 있을 뿐이었다. 고구려에서 호등에 따라 부가세를 차등을 두어 징수한 것에 비하여 통일기에 결부 수에 따라 부가세를 징수했다는 점에서 일단 세제상에서 나름대로의 진전이 있었던 것이다.
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다만 포(布)나 견(絹) 외에 여러 가지 잡물(雜物)은 촌이나 군현 단위 공동납의 형태로 부과한 구체적인 실례를 좌파리가반부속문서(佐波里加盤附屬文書)를 통하여 살필 수 있다. 이때 촌이나 각 군현이 할당받은 조액(調額)을 다시 호등에 따라 차등을 두어 가호 별로 분담시켰는지는 알 수 없다. 이밖에 16세에서 60세까지의 남자(정남)를 대상으로 용(庸)에 해당하는 요역을 부과하였고, 또한 3년을 기한으로 하는 군역의 의무를 지게 하였다.
통일신라에서 호등에 따라 차등을 두어 조와 조를 수취하는 방식은 고구려와 마찬가지로 과세의 대상이 토지가 아니라 가호였음을 전제하는 것이다. 이때 국가는 재정수입을 안정적으로 확보하기 위해서 주요 담세원인 가호(家戶)를 철저하게 파악하고 관리하였다. 이러한 필요에서 통일신라에서 호적과 계장, 그리고 촌락문서를 비롯한 여러 가지 대민지배에 필요한 다양한 문서들을 작성하였을 뿐만 아니라 주군현을 기본으로 하는 지방통치조직을 보다 조직적이고 체계적으로 정비하였다고 볼 수 있다.

  • 각주 122)
    문무왕 9년(669)에 대사면령을 내렸을 뿐만 아니라 고리대 원곡 및 이자곡의 일부를 탕감해주는 조치를 취하였다. 또한 전쟁이 끝난 뒤 신라정부는 피폐해진 농토와 농업생산 기반을 다시 개간하거나 복구시키고, 농민들의 부세와 요역의 부담을 줄여주기도 하였다. 바로가기
  • 각주 123)
    통일기에 조(租)·조(調)의 수취 외에 진대(賑貸)의 재원을 마련하기 위하여 토지면적 단위로 토지세를 부가세로 거두었다. 실제로 촌주의 직역에 대한 반대급부로 그의 소유지를 위답(位畓)으로 설정하여 부가세인 토지세를 면제시켜 주었음이 확인된다. 인세나 호등에 따라 조(租)와 조(調)를 부과한 시기에는 원칙적으로 관리들은 이들 부세의 부과대상이 아니었고, 단지 부가세에 해당하는 토지세의 납부의무가 있을 뿐이었다. 고구려에서 호등에 따라 부가세를 차등을 두어 징수한 것에 비하여 통일기에 결부 수에 따라 부가세를 징수했다는 점에서 일단 세제상에서 나름대로의 진전이 있었던 것이다. 바로가기
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통일신라의 통치체제 자료번호 : edeah.d_0002_0030_0020_0030