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중앙집권적 국가체제 성립과 전개

2. 중앙집권적 국가체제 성립과 전개

삼국초기에 삼국은 5부나 6부의 연합체였다. 고구려에는 계루부, 비류나부(소노부), 연나부(절노부), 관나부(관노부), 환나부(순노부) 등 5부가 있었고, 신라에는 양부(梁部 또는 훼부(喙部)), 사량부(沙梁部 : 사훼부(沙喙部)), 모량부(牟梁部: 잠훼부(岑喙部)), 본피부(本彼部), 습비부(習比部: 사피부(斯彼部)), 한기부(漢祇部: 한지벌부(漢只伐部)) 등 6부가 있었다. 『삼국사기』 백제본기에 백제에 처음부터 동·서·남·북·중부 등 방위명 부가 있었다고 전한다. 백제에는 본래 고유명 부가 있었다가 방위명 부로 바뀌었다고 추정된다. 당시에 각 부는 내부의 통치에 대하여 자치력을 행사하였다. 이러한 성격을 지닌 부를 단위정치체라고 정의한다. 그리고 다시 각 부의 내부에는 부내부(部內部)라고 불리는 소규모 지역집단들이 여러 개 존재하였고, 내부의 계층구성도 비교적 복잡한 편이었다. 당시 삼국 모두 가장 강력한 부집단의 대표가 국가 전체를 대표하는 국왕이 되었다. 고구려는 처음에 소노부에서 왕위를 계승하다가 후에 계루부로 왕권이 바뀌었다. 신라에서는 니사금시기에 양부 소속의 박씨와 석씨, 김씨가 왕위를 계승하다가 마립간기에 김씨가 왕위를 독점하였다. 통상 국왕은 대외적인 교섭권이나 군사권을 독점하였고, 필요한 경우에 각 부의 내부 통치에 대하여 간섭할 수도 있었다. 한편 각 부의 내부에 존재한 부내부의 대표도 역시 내부의 통치에 대하여 자치권을 행사하였으므로 각 부의 대표도 국왕과 마찬가지로 부내부의 대표이면서 동시에 부를 대표하는 중층적이고 다원적인 위상을 지녔다고 볼 수 있다.
삼국초기에 건국 주체세력인 5부나 6부집단에게 공납을 바치던 종속집단(복속 소국이나 읍락집단)이 삼국의 외곽에 광범하게 분포하고 있었다. 고구려의 경우 동옥저나 동예가 대표적인데, 그들은 5부집단에게 예속되어 무거운 공납을 바쳐야만 했다. 신라의 경우, 진한의 소국들이 바로 종속집단에 해당하며, 마한의 여러 소국들이 백제의 종속집단이었다. 다만 백제의 경우는 건국 초기에 목지국(目支國)에 복속되었다가 3세기 후반에 그것을 누르고 마한의 대표세력으로 부상하면서 여러 소국들이 종속집단으로 편제되었다. 이와 같은 측면은 삼국의 부집단이 국가 전체의 지배구조상에서 종속집단을 지배하는 지배자공동체의 성격을 지녔음을 반영하는 것이다. 당시에 삼국은 각 부집단을 적극 활용하여 지방의 여러 소국이나 읍락집단을 정복하고, 나아가 그것을 매개로 지방에 대한 지배를 실현하였다. 고구려가 동옥저에서 공납을 수취할 때, 그것을 왕의 종족이나 부의 대표를 지칭하는 대가(大加)로 하여금 통괄하도록 하였던 사례에서 후자의 일면을 발견할 수 있다.
삼국초기에 삼국의 국왕이 5부나 6부를 모두 직접 통치하지 못하였기 때문에 전쟁이나 또는 여러 가지 대내외의 사안이 발생하였을 경우에 국왕은 여러 부의 협조가 필요할 수밖에 없었다. 여기다가 각 부 간의 이해관계가 얽혀서 갈등이 빚어질 경우에도 역시 특정 부만을 직접 통치한 국왕이 해결할 수 있는 범위는 매우 제한적이었을 것이다. 결국 부가 단위정치체적인 성격을 지녔던 삼국초기에 나라마다 대내적, 대외적 사안에 대하여 부 간의 의견을 조정하는 회의가 관례적으로 열렸다. 신라의 6부대표자회의(후에 화백회의로 명명), 고구려의 제가회의(諸加會議)가 바로 그러한 회의체에 해당한다. 구체적인 기록이 전하지 않지만, 백제에서도 합의제에 기초하여 국정을 운영하였을 것이다. 삼국 모두 초기에 각 부의 대표들이 국왕과 동등한 발언권과 의결권을 가지고 국정현안을 논의하는 회의에 참여하는 모습이다가 왕권의 강화와 더불어 왕이 속한 부의 사람들이 회의구성원으로 다수 참여하거나 또는 세력이 위축된 일부 부의 대표가 거기에서 배제되는 경향성을 보였다. 삼국 초기에 국왕이 5부나 6부집단, 그리고 지방의 종속집단에 대한 통치권을 실현할 때, 부라는 통치단위가 중요한 매개체로서 기능하였으므로 당시의 정치체제와 지배체제는 유기적인 연관성을 지녔다고 볼 수 있다. 이러한 이유에서 삼국초기의 정치체제와 지배체제를 모두 포괄하여 부체제라고 정의한다.
고구려에서 2세기 후반부터 고유명 부와 더불어 방위명 부가 사서에 등장하기 시작한다. 여기서 방위명 부는 수도(왕경)의 행정구역단위였다. 고구려는 고유명 부에 거주하던 부의 지배세력을 국도의 방위명 부에 이주시켰다. 한동안 고유명 부와 방위명 부가 병존하다가 3세기 후반에 전자가 완전히 소멸되었다. 이는 고유명 부에 거주하던 지배세력들이 국도의 행정구역단위인 방위명 부로 이주하여 중앙귀족으로 전화하였음을 말해주는 것이다. 결국 3세기 후반에 단위정치체적 성격의 부가 사라지고 국도의 행정구역단위인 방위명 부만이 남게 되면서 5부체제는 해체되고 중앙집권적인 국가체제가 성립된 것이다.
6세기 전반까지 신라에서 본피부 등의 지배자들이 여전히 간지(干支)를 칭하고 있었다. 예를 들어 냉수리비에 본피부인 두복지간지와 사피부인 모사지간지가 보이고, 봉평비에 본피부인 □부지간지, 잠훼부인 미흔지간지가 보인다. 최근에 발견된 중성리비에도 그러한 존재가 확인된다. 그런데 봉평비가 건립된 524년 이후의 금석문에서 6부인 가운데 단지 간지만을 칭한 존재는 더 이상 발견되지 않는다. 530년대에 6부체제가 해체되면서 종래에 간지를 칭하던 존재들이 17관등체계에 편제되었음을 반영한다. 이와 더불어 왕권의 위상에도 변화가 나타나면서 530년대부터 매금왕(寐錦王)이란 왕호 대신에 대왕(大王) 또는 태왕(太王)이란 왕호를 사용하기 시작하였다. 백제는 5세기 후반 개로왕대에 지방에 담로를 설치하고 거기에 왕의 자제와 종족들을 파견하였다. 그런데 고구려나 신라의 경우, 부를 왕경의 행정구역단위로 재편함과 동시에 지방을 영역화하고, 거기에 지방관을 파견하여 직접 지배를 실현하였다. 따라서 담로제의 실시, 다시 말하면 지방통치조직의 정비는 바로 5부의 성격 변화에 따른 5부체제의 해체와 직결되었다고 말할 수 있다.
삼국 중반기 정치체제의 변동, 다시 말하면 부체제의 해체과정은 각 부의 지배세력을 국왕 중심의 일원적인 관등체계에 편제시키는 것과 궤를 같이하여 진행되었다. 다원적이고 중층적인 성격을 지닌 고구려의 관등체계는 4세기 전후에 사자(使者)와 형(兄)류의 관등을 중심으로 하는 일원적인 관등체계로 전환되었다. 백제의 일원적인 관등체계는 16관등으로 이루어져 있는데, 5세기 후반 개로왕대에 완비되었다. 신라에서 국왕 중심의 일원적인 관등체계인 17관등과 외위체계는 520년 율령을 반포한 때에 정비되었다. 그런데 이때 17관등체계에 편제된 사람들은 훼부와 사훼부인에 한정되었다. 6부 지배층 모두가 17관등체계에 편제된 시기는 6부체제가 해체된 530년대였다. 이러면서 6부와 지방의 모든 지배층이 국왕 중심의 일원적인 관등체계에 편제되었던 것이다.
중앙집권적인 국가체제의 성립 이후에도 합의제에 기초한 국정운영의 전통이 강하게 유지되었지만, 그러나 그 방식은 그 이전 단계와 차이가 있었다. 신라의 경우, 530년대 부체제 해체 후에 6부의 대표 대신 국왕으로부터 관등을 수여받은 대등(大等)들이 화백회의의 주요 멤버였다. 화백회의는 통상 상대등(上大等)이 주재하였고, 거기에서 결정된 사항을 국왕에게 상주(上奏)하면 그는 교시의 형태로 그것을 공표하였다. 물론 필요한 경우에 국왕이 화백회의를 주재하기도 하였으며, 거기에서 결정된 사항은 국왕 단독명의의 하교(下敎)로 공표되는 것이 일반적이었다. 중고기에 화백회의에서 합의된 사항을 실무적으로 집행하는 중앙의 행정관서가 체계적으로 정비되지 않아서 대등들이 직무를 분담하여 결정사항을 실행에 옮겼다. 품주의 차관인 전대등(典大等), 소경의 장관인 사대등(仕大等), 군주(軍主)를 보좌하여 주(州)의 행정을 총괄하였다고 추정되는 주행사대등(州行使大等) 등이 바로 직무를 분담하여 처리한 대등에 해당한다. 이때에 상대등이 국정을 총괄하는 집정자로서 국왕의 통치를 보좌하였다.
고구려의 경우도 5부체제의 해체와 더불어 국정현안을 논의하는 회의의 구성원 역시 5부의 대표 대신 국왕의 신료들로 대체되었을 것이다. 대대로가 그것을 주재하였을 것으로 추정되며, 구체적인 국정운영 방식은 530년대 이후 신라의 그것과 크게 차이가 없었을 것이다. 한편 부체제 해체 후 백제의 국정운영 방식 역시 크게 다르지 않았을 것이다. 백제에서 국정을 논의하던 장소로서 남당과 정사암이 전한다. 남당에서 개최된 회의는 국왕이 주재하였으며, 사비시대에 정사암회의의 회원은 상좌평, 중좌평, 하좌평을 비롯한 국왕의 신료였고, 상좌평(上佐平)이 그것을 주재하였다. 사비시대에 남당이나 정사암회의에서 결정한 사항을 구체적으로 집행하는 기구가 바로 내·외관으로 이루어진 22부(部)였다.주 118
각주 118)
22부 가운데 내관은 전내부(前內部), 곡부(穀部), 육부(肉部), 내경부(內椋部), 외경부(外椋部), 마부(馬部), 도부(刀部), 공덕부(功德部), 약부(藥部), 목부(木部), 법부(法部), 후궁부(後宮部)이고, 외관은 사군부(司軍部), 사도부(司徒部), 사공부(司空部), 사구부(司寇部), 점구부(點口部), 객부(客部), 외사부(外舍部), 조부(綢部), 일관부(日官部), 도시부(都市部)이다. 내관은 궁중업무를, 외관은 일반서정을 담당하였던 것으로 보인다.
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부체제 해체 이후 국정운영 방식의 변화와 더불어 5부나 6부집단이 공납을 수취하면서 종속집단을 지배하는 통치구조에도 변동이 발생하였다. 그 내용은 지방을 영역화하고, 거기에 지방관을 파견하여 직접 지배를 실현하는 것으로 구체화되었다. 고구려는 3세기 후반에 종속집단을 해체하고, 그들 지역을 지방통치구역인 성(城)이나 곡(谷)으로 편제하여 직접 지배를 실현하였다. 이때 중앙정부는 성이나 곡으로 편제한 지역을 직접 통치하기 위하여 수(守 또는 守使)나 재(宰)를 파견하였다. 수(수사)와 재 중심의 2단계 지방통치조직은 6세기 이후에 욕살(褥薩)-처려근지(處閭近之)-루초(婁肖)를 기본으로 하는 3단계의 지방통치조직으로 확대 개편되었다. 욕살은 대성(大城)에 파견된 지방관을 가리키며, 민정권뿐만 아니라 군사를 지휘할 수 있는 권한을 지니고 있었고, 루초가 파견된 몇 개의 성을 거느렸다. 처려근지는 욕살이 파견된 성보다 규모가 작은 성에 파견된 지방관으로서 역시 민정권과 군정권을 아울러 지니고 있었다. 처려근지는 욕살에 영속(領屬)되지 않았으며 그 예하에 역시 루초가 존재하였다. 루초(婁肖)는 욕살이나 처려근지의 예하에 있는 작은 성에 파견된 지방관으로서 그들과 영속관계에 있었다.
백제는 사비시기에 담로제(檐魯制)에서 방군성체제로 지방통치조직을 개편하였다. 이때 백제는 전국을 5방으로 나누고 그것의 중심인 5방성(方城), 즉 고사성(古沙城), 득안성(得安城), 구지하성(久知下城), 도선성(刀先城), 웅진성(熊津城)에 방령(方領)을 파견하였다. 방령은 통상 달솔 이상을 임명하였으며, 군사 1,200~700인을 통솔하였다. 방 예하에는 6~7개에서 10개군이 영속되어 있는데, 각 군마다 군장(郡將) 3인을 파견하여 다스리게 하였다. 군은 보다 효율적인 지방통치를 위하여 담로를 개편한 것이며, 군장은 덕솔 이상을 임명하였다. 군 밑에는 성이 있었고, 거기에 성주(城主)나 도사(道使)를 파견하였다.
신라는 6세기 전반에 지방의 복속소국이나 읍락집단을 해체하고 그곳을 군이나 촌(성)으로 편제하였다. 왕경을 중심으로 전국을 상주(上州)와 하주(下州)로 나누었고, 한강유역을 새로 확보한 다음, 그곳을 신주(新州)라고 명명하였다. 중고기에 주의 중심성, 즉 주치(州治)에 군주(軍主)를 파견하였는데, 주의 행정과 군정을 모두 관할하였다. 주 밑에는 군을 여러 개 두었고, 군 밑에는 행정촌(성)이 있었다. 군에는 원칙적으로 지방관을 파견하지 않았고, 행정촌(성)에는 그 성격에 따라 당주(幢主), 나두(邏頭), 도사(道使) 등을 파견하였다. 당주나 나두는 주로 군의 중심 행정촌에 파견되었고, 도사는 행정촌에 파견되어 주로 수취업무를 담당하였다. 그리고 당주 또는 나두가 도사와 촌주 등과 협의하여 군의 행정을 처리하였다고 이해되고 있다.
중앙집권적인 국가체제를 정비하기 이전에 즉, 부체제 단계에 대민지배는 공납의 수취를 매개로 이루어졌다. 4~6세기 철제농기구와 우경의 보급으로 읍락 내에서 공동체적인 생산관계가 와해되면서 공납적 수취구조가 부정되었다. 중앙집권적인 국가체제를 정비한 이후에 삼국은 영역 내의 공민(公民)들에게 부세를 부과하거나 역역, 군역의 의무를 부담케 하고, 나아가 촌락 내지 각 행정구역별로 따로 일정한 공물을 부과하였다. 이때 공민에게 개별인신적으로 부과한 부세제도의 특징은 『수서』 고려전의 부세규정을 통하여 확인할 수 있다.
인세(人稅)는 베(布) 5필에 곡식 5석이다. 유인(遊人)은 3년에 한번을 내되 열사람이 어울러서 세포(細布) 1필을 낸다. 조(租)는 (상: 필자)호는 1석, 다음은 7두, 그 다음은 5두를 낸다.
 
여기에 나오는 인세(人稅)를 종래에 인두세(人頭稅)로 이해하기도 했으나 그대로 수용하기 어렵다. 대체로 인세는 정남(丁男)을 중심으로 하여 구성된 가호를 단위로 부과한 세액으로 추정되고, 호조는 진대법의 재원을 마련하기 위하여 거둔 부가세로 이해된다. 유인(遊人)은 비농업가호 일반을 가리키는 표현으로 추정된다. 따라서 위의 규정은 고구려에서 가호 단위로 동액의 인세를 수취하고, 가호를 경제적 자산에 근거하여 3등호로 구분한 다음, 호등에 따라 1석, 7두, 5두를 부가적으로 수취한 사실을 전해주는 자료라고 정리할 수 있다.
중고기 신라의 경우도 고구려와 거의 비슷한 세제를 실시하였던 것으로 보인다. 최근 경남 함안의 성산산성에서 발견된 190여 점의 묵서가 있는 목간은 이를 입증해주는 유력한 자료이다. 이들 목간 가운데 지명+인명+패(稗) 1석(石)의 형식으로 표기된 것들이 여럿 있는데, 이들은 바로 곡물의 일종인 패(稗;피)를 담은 자루에 부찰(付札)된 것이었다. 내용은 인명에 피 1석을 징수하였다는 것으로 정리되고 있다. 통일신라시대에 공연(孔烟)을 단위로 과세하였던 점을 염두에 둘 때,주 119
각주 119)
신라 촌락문서에서 등급연(等級烟〈孔烟〉)을 기초로 계연(計烟)을 산출하였음을 확인할 수 있다. 이때 계연이 각 촌의 조조(租調)의 부과를 위한 기초자료로서 활용되었던 바, 통일신라시기에 공연을 대상으로 부세를 부과하였다고 봄이 자연스럽다.
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목간에 보이는 인명은 가호를 대표하는 호주(戶主)를 가리킨다고 보인다. 따라서 이들 목간은 신라가 중고기에 가호단위로 균액의 곡물을 조세의 명목으로 징수하였음을 알려주는 자료, 즉 신라에서도 고구려의 인세와 같은 내용의 세제를 실시하였음을 시사해주는 유력한 증거가 된다.
한편 백제의 부세제도와 관련하여 『주서』 백제전에 ‘부세로서 포(布)와 견(絹), 사(絲)와 마(麻), 그리고 쌀 등을 거두었는데, 양은 해의 풍흉에 따라 차등을 두어 수취하였다’고 전하는 사실이 주목된다. 이에 따르면 백제에서는 부세로 비단베와 비단실베실, 그리고 쌀을 부과했고, 그 양은 풍흉에 따라 차등을 두었다고 볼 수 있다. 백제에 곡부(穀部)와 조부(綢部), 내외경부, 점구부(點口部) 등의 중앙 행정관서가 존재하였다. 곡부는 곡물의 수취업무, 조부는 비단 및 베의 수취업무, 그리고 내외경부는 창고업무를 관장한 기관으로 보인다. 한편 점구부는 호구조사를 담당한 기관으로 추정된다. 백제는 호구조사에 근거하여 호적을 작성하여 백성들을 지배통제하였을 것인데, 실제로 『일본서기』에 6세기 초반 단계에 백제에서 호적을 작성했음을 시사해주는 기록이 발견된다.주 120
각주 120)
遣使于百濟 括出在任那日本縣邑 百濟百姓 浮逃絶貫 三四世者 並遷百濟附貫也(『日本書紀』 권17 繼體天皇 3년 봄 2월).
위의 기록에 보이는 임나의 일본 현읍(縣邑)이란 표현은 사료 자체의 신빙성을 의심케 해주는 측면이다. 따라서 여기서는 그 기년이나 전체적인 내용은 그대로 믿을 수 없다는 입장을 취하고자 한다. 다만 위의 사료에서 주목되는 사항은 백제가 호적을 작성했음을 시사해주는 측면이라 하겠다.
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백제는 호적이나 그것을 기초로 작성된 계장(計帳)에 의거하여 가호단위로 부세를 부과했을 것이다. 과세량과 관련하여 『주서』 백제전에서 풍흉에 따라 그 양에 차등을 두고 징수했다고 언급한 점이 주목된다. 이는 숙처(熟處: 풍년이 든 지역)와 불숙지지(不熟之地: 흉년이 든 지역)를 구분하여 그 과세량을 달리 적용했음을 의미하는 것으로 이해되기 때문이다.주 121
각주 121)
이와 관련하여 신라가 문무왕 9년(669)에 고리대의 원곡과 이자곡을 탕감해주는 조치를 취할 때, 숙처(熟處)와 불숙지지(不熟之地)를 구별하여 탕감의 정도를 달리했다는 점이 참조된다.
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그러나 당시의 사서에 가호의 빈부차이를 고려하여 과세했다는 언급이 없으므로 원칙적으로 고구려와 마찬가지로 가호마다 균액의 부세를 부과하였을 가능성이 높다고 보인다.
한편 신라에서 농민들의 생산기반에 대한 지배층이나 부호층의 무단적인 침탈을 예방하기 위하여 5세기 후반부터 국가차원에서 전국의 토지를 조사하여 그 소유주체를 분명하게 설정하는 작업을 추진하였다. 이것은 결과적으로 6세기 전반 결부제(結負制)의 시행으로 귀결되었는데, 국가에서 부호층이나 귀족들의 지나친 토지집적을 효과적으로 억제하고, 농민들의 토지 소유를 보장해주기 위해서는 토지마다 그 소유주체를 정밀하게 파악하고, 토지소유관계의 변동상황을 세밀하게 체크하는 것이 필요했기 때문이다. 이를 위하여 신라국가는 모든 토지를 결부속(結負束) 단위로 파악하여 관리한 것이다. 고구려에서도 이와 같은 의도에서 결부제를 실시하였을 것으로 추정된다. 백제에서 결부제를 실시하였다는 증거는 찾을 수 없고, 토지면적을 형(形)으로 계량하였음이 확인되는데, 구체적인 내용은 추후에 검토가 더 필요할 듯 싶다.

  • 각주 118)
    22부 가운데 내관은 전내부(前內部), 곡부(穀部), 육부(肉部), 내경부(內椋部), 외경부(外椋部), 마부(馬部), 도부(刀部), 공덕부(功德部), 약부(藥部), 목부(木部), 법부(法部), 후궁부(後宮部)이고, 외관은 사군부(司軍部), 사도부(司徒部), 사공부(司空部), 사구부(司寇部), 점구부(點口部), 객부(客部), 외사부(外舍部), 조부(綢部), 일관부(日官部), 도시부(都市部)이다. 내관은 궁중업무를, 외관은 일반서정을 담당하였던 것으로 보인다. 바로가기
  • 각주 119)
    신라 촌락문서에서 등급연(等級烟〈孔烟〉)을 기초로 계연(計烟)을 산출하였음을 확인할 수 있다. 이때 계연이 각 촌의 조조(租調)의 부과를 위한 기초자료로서 활용되었던 바, 통일신라시기에 공연을 대상으로 부세를 부과하였다고 봄이 자연스럽다. 바로가기
  • 각주 120)
    遣使于百濟 括出在任那日本縣邑 百濟百姓 浮逃絶貫 三四世者 並遷百濟附貫也(『日本書紀』 권17 繼體天皇 3년 봄 2월).
    위의 기록에 보이는 임나의 일본 현읍(縣邑)이란 표현은 사료 자체의 신빙성을 의심케 해주는 측면이다. 따라서 여기서는 그 기년이나 전체적인 내용은 그대로 믿을 수 없다는 입장을 취하고자 한다. 다만 위의 사료에서 주목되는 사항은 백제가 호적을 작성했음을 시사해주는 측면이라 하겠다. 바로가기
  • 각주 121)
    이와 관련하여 신라가 문무왕 9년(669)에 고리대의 원곡과 이자곡을 탕감해주는 조치를 취할 때, 숙처(熟處)와 불숙지지(不熟之地)를 구별하여 탕감의 정도를 달리했다는 점이 참조된다. 바로가기
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