울릉도 개척민이 점차 늘어나고 개항장이 아닌 울릉도에 불법으로 들어오는 일본인이 늘어나자 이들을 관리해야 하는 문제가 생겼다. 정부는 울릉도 주민을 도장(島長)으로 임명하여 섬을 관리하게 했으나 역부족이었다. 이에 도장 대신 전임 관리로 도감(島監)을 임명하여 행정 사무를 관장하게 하고 매년 여러 차례 울릉도를 방문하여 주민들의 어려움을 살피도록 하였다. 그러나 일본이 청일 전쟁(1894년~1895년)에서 승리한 이후로는 울릉도에 더 많은 일본인이 들어와 많은 폐단이 생겨났다.
이에 대한 제국 정부는 일본 정부에 요구하여 공동조사단을 구성하고, 울릉도의 현황을 조사하였다(1900년 5월 31일~6월 5일). 당시 조사단으로 파견 된 시찰관 우용정은 조사 후 일본인의 조속한 철수, 울릉도의 관제 개편과 선박 구입을 정부에 건의하였다. 그에 따라 정부는 ‘대한 제국 칙령 제41호(1900년 10월 25일)’를 공포하여 울릉도를 울도로 개칭하고 도감을 군수로 승격시켰고, 울도 군수가 관할하는 지역으로 울릉 전도와 죽도, 석도를 규정하였다. 황제의 명령인 ‘대한 제국 칙령 제41호’는 1900년 10월 27일자 “관보”(제1716호)에 실려 울릉도와 독도에 대한 대한 제국의 주권을 법적으로 천명하고 재확인하였다.

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